趙義懷
在自由貿易試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點是國家推進深化“放管服”改革的又一重大舉措。自2015年國務院授權上海率先開展“證照分離”改革試點以來，以破除“辦證難”“準入不準營”難題為核心的“證照分離”改革持續(xù)推進。這次國務院決定在全國自貿試驗區(qū)范圍將523項涉企經(jīng)營許可事項實行清單管理，開展全覆蓋改革試點，充分表明國家將“放管服”改革推向縱深的決心和部署，意義重大。
一、“證照分離”改革是深化“放管服”改革的先手棋
開展“證照分離”改革試點，對于厘清政府與市場的關系，簡政放權、創(chuàng)新政府管理方式，強化市場主體地位，具有重要意義，是深化“放管服”改革、降低企業(yè)制度性交易成本、優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力的“先手棋”。
第一，有利于厘清政府與市場關系，充分激發(fā)市場主體活力。近年來，隨著商事制度改革的深入，企業(yè)辦理營業(yè)執(zhí)照越來越便捷，而束縛企業(yè)經(jīng)營活動的“辦證多”“辦證難”問題浮出水面，企業(yè)的呼聲也逐步由登記注冊轉向如何更便捷獲得行業(yè)許可。通過開展“證照分離”改革試點，政府部門通過進一步清理和取消了一批行政許可事項，推動一批行政許可事項由審批改為備案，推行告知承諾制在審批改革中的應用，通過優(yōu)化審批服務提高審批效率、降低辦事成本，讓企業(yè)既進得了市場“大門”，也入得了行業(yè)“小門”，真正實現(xiàn)了“照后減證”和“照后簡證”，釋放企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，增強經(jīng)濟發(fā)展動力。
第二，有利于創(chuàng)新政府管理方式，加快政府職能轉變。“證照分離”改革針對的是破解企業(yè)經(jīng)營活動“辦證多”“辦證難”的束縛，審批事項改革方式的變化，反映出政府管理理念、管理方式的根本性變革。隨著行政許可事項的取消、改為備案以及實行告知承諾制，必然倒逼政府加強事中事后監(jiān)管，不斷根據(jù)新形勢、新情況創(chuàng)新監(jiān)管方法和手段，必然要求政府部門改變傳統(tǒng)的審批流程和審批方式，強化部門間的數(shù)據(jù)共享、聯(lián)動協(xié)同?？梢哉f“證照分離”改革是“放管服”改革的典型集成，是轉變政府職能，創(chuàng)新政府管理方式的“推進劑”和“放大器”。
第三，有利于形成市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。通過開展“證照分離”改革試點，有利于推動改變我國在計劃經(jīng)濟體制下形成的前置審批事項過多的弊端，降低企業(yè)資金、時間等制度交易成本，既通過推進登記注冊便利化，解決“寬進”問題，又通過監(jiān)管制度改革，解決“嚴管”問題，改變以往的慣性思維和路徑依賴，加快形成國際通行的投資貿易規(guī)則，提高市場競爭能力。
二、以制度“軟環(huán)境”降低營商“硬成本”帶來企業(yè)獲得感
2018年，世界銀行對我國營商環(huán)境的排名由此前的第78位躍升至第46位，2019年再度升至第31位，躋身全球前40，連續(xù)兩年入列全球優(yōu)化營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟體。這其中，“證照分離”改革功不可沒，在推動營商環(huán)境改善中發(fā)揮了重要作用。當前，很多區(qū)域靠大幅降低土地、人力、商務成本提升發(fā)展競爭力的方式已難以為繼，著力降低企業(yè)制度交易成本，實現(xiàn)區(qū)域總體營商環(huán)境的改善，用制度“軟環(huán)境”抵消營商“硬成本”，成為深化“證照分離”改革，提升營商環(huán)境的應有之義。近年來“證照分離”改革取得了顯著成效。
一是企業(yè)滿意度大幅提升。問卷調查顯示，認為營商環(huán)境改善很大的企業(yè)達到88%，對行政審批改革滿意的占比92%。企業(yè)切實感受到了“證照分離”改革后營商環(huán)境的優(yōu)化。通過“證照分離”改革，一些許可證取消不再需要申辦，一些取消后只需要備案即可，還有一些許可證可以通過告知承諾來辦理，這些改革舉措首先提升的就是企業(yè)辦證的體驗度和獲得感。如，首次進口非特殊用途化妝品審批改為備案后，企業(yè)從改革前跑北京審批改為在網(wǎng)上進行申報，實際辦理時間從改革前的3-6個月，減少到3-5個工作日，市場主體反響熱烈。
二是市場主體活力有效激發(fā)。在改革制度紅利的釋放下，拓展業(yè)務的市場主體數(shù)量持續(xù)增長。以上海開展的“證照分離”改革為例，從納稅主體數(shù)量增長情況來看，2018年較2015年同期增長59%；就業(yè)人數(shù)持續(xù)增長，從參保人數(shù)看，2016、2017和2018年上半年分別增加6萬人、4萬人和4萬人。外商投資實際到位金額持續(xù)增長，2016、2017、2018年較2015年同期分別增長78%、83%、103%。
三是政府職能轉變成效顯著。改革把降低門檻后的方便送給了企業(yè)，把事中事后監(jiān)管的挑戰(zhàn)留給了政府，實現(xiàn)了政府管理理念的重大變革。以上海浦東新區(qū)為例，全區(qū)327個涉企審批事項全部實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”和“最多跑一次”，其中“不見面審批”已經(jīng)達到53%，實際辦理時間達到3.3個工作日，比法定時限的22個工作日壓縮了85%。
三、全覆蓋試點走出“證照分離”改革升級版
這次“證照分離”改革，遵循“減”和“簡”的理念，把“照后減證”和簡化流程作為提升市場主體辦事感受度的重要方向，創(chuàng)新“管”和“服”的手段，把放管結合和優(yōu)化服務放在更加重要的位置，按照“證照分離”改革全覆蓋要求，將涉企經(jīng)營許可事項全部納入清單管理，按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優(yōu)化審批服務等四種方式，分類推進審批制度改革，全力推進“證照分離”改革升級。
第一，簡政放權做“減法”，照后減證降低準入門檻?！爸苯尤∠麑徟薄皩徟臑閭浒浮笔撬姆N分類推進改革方式中力度最大的，旨在通過全面清理規(guī)范各類涉企行政許可等事項，針對不涉及重大風險的許可事項，在確保有效監(jiān)管的前提下，逐步減少“證”的數(shù)量最終實現(xiàn)取消審批的目標，讓越來越多的企業(yè)在獲得營業(yè)執(zhí)照后即可開展經(jīng)營，從而降低企業(yè)進入市場的門檻。此次改革中，直接取消審批類事項的劃分標準中，提到了“對設定必要性已不存在、市場機制能夠有效調節(jié)、行業(yè)組織或中介機構能夠有效實現(xiàn)行業(yè)自律管理、通過事中事后監(jiān)管能夠有效規(guī)范的涉企經(jīng)營許可事項，直接取消審批”，更加遵從市場規(guī)律。如“對外貿易經(jīng)營者備案登記”，根據(jù)原國家工商總局2017年的規(guī)定已經(jīng)納入“多證合一”改革范疇，整合并入營業(yè)執(zhí)照進行登記，根據(jù)此次改革要求，屬于“設定必要性已不存在”事項，改由商務部門和市場監(jiān)管部門通過數(shù)據(jù)互通實現(xiàn)企業(yè)登記信息共享，進一步方便了企業(yè)在獲取“多證合一”營業(yè)執(zhí)照后順利進入市場。又如，“從事強制性認證以及相關活動的檢查機構指定”，改變了過去由市場監(jiān)管部門審批并指定特定機構進行強制性認定的方式，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，用由認證機構對工廠檢查結果及認證結論負責的方式，取代政府“背書”的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，有力釋放了市場活力。
第二，強化監(jiān)管做“加法”，只有管得好才能放得開。“證照分離”改革的核心在“放”，關鍵在“管”，因為只有管的好才能放得開。長期以來，一些審批事項，政府部門放不下、減不了，很大程度是因為缺乏行之有效的管理手段，怕取消了許可，管不住、出亂子。所以在改革過程中要始終把放管結合置于突出的位置，以更好的“管”保障更活的“放”，改革成效才得以更加顯著。此次改革重點強調了“創(chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管”的重要性，“直接取消審批”“審批改為備案”“實行告知承諾”并不是一放了之，“不批不管”“只批不管”“嚴批寬管”，而是監(jiān)管任務更重了，要更加突出審批與監(jiān)管的銜接，更加突出監(jiān)管手段方法的創(chuàng)新。如，在跨部門聯(lián)合監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”方面，各地就要因地制宜創(chuàng)新監(jiān)管方式手段。在這方面，上海浦東新區(qū)在實踐中探索出了“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示”的“六個雙”事中事后監(jiān)管機制，實現(xiàn)面上全域覆蓋、點上全鏈條打通，打造信息共享、有效銜接的監(jiān)管閉環(huán)。又如，告知承諾制，作為“證照分離”改革方式的重要創(chuàng)新，其核心就是以信用為基礎，實現(xiàn)事前承諾即可經(jīng)營，而這項制度能夠有效推進的背后則是強有力的信用監(jiān)管。此次改革突出強調了“依法查處虛假承諾、違規(guī)經(jīng)營等行為并記入信用記錄，實行失信聯(lián)合懲戒”，并指出對于不符合承諾條件開展經(jīng)營的企業(yè)，若逾期不整改或整改后仍達不到要求的，要依法撤銷許可證件并承擔相應責任。從這個意義上講，告知承諾制將進一步強化市場主體的信用意識和誠信意識，讓誠信約束機制發(fā)揮作用，推進社會誠信體系建立。
第三，優(yōu)化服務做“乘法”，數(shù)據(jù)多跑路群眾少跑腿?！白C照分離”改革整個過程，既有取消審批的“放”，也有強化監(jiān)管的“管”，還有提高辦事透明度和企業(yè)可預期性的“服”。此次改革更加體現(xiàn)了寓放于服、寓管于服，把優(yōu)化流程、創(chuàng)新服務貫穿于各類改革方式實施的全過程，樹立以市場主體為中心的思想，問需于企、問策于企、問效于企，變“政府端菜”為“企業(yè)點菜”。此次改革中，優(yōu)化審批服務類事項的數(shù)量從2016年《上海市開展“證照分離”改革試點總體方案》中的75項，拓展到442項，在實現(xiàn)對所有涉企經(jīng)營許可事項全覆蓋的同時，對優(yōu)化服務類事項進行了非常細致詳實的規(guī)定，有助于杜絕各地改革探索中將不愿改、不好改的事項全部扔進“優(yōu)化服務筐”的做法。一是強調“下放審批權限”，對由自由貿易試驗區(qū)實施更為便捷高效、能夠有效承接的事項，將審批權限下放或委托給自由貿易區(qū)所在地有關主管部門，最大程度實現(xiàn)區(qū)內企業(yè)就近辦事。二是壓減審批要件和環(huán)節(jié)，強調“堅決取消奇葩證明”，采取并聯(lián)辦理、聯(lián)合評審等方式優(yōu)化辦事流程，主動壓減審批時限，結合“一網(wǎng)通辦”等互聯(lián)網(wǎng)政務服務，真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)網(wǎng)上行，企業(yè)少跑腿。三是創(chuàng)新采用延長或取消有效期限的監(jiān)管方式。對許可證件設定了有效期限但經(jīng)營許可條件基本不變的，原則上可延長或取消有效期限，減少了企業(yè)不必要的跑腿辦理。四是公布了總量控制條件和存量情況。對有數(shù)量限制的事項，要定期公布總量控制條件、布局規(guī)劃、企業(yè)存量、申請企業(yè)排序等情況，公開透明，方便企業(yè)自主決策。
第四，破除障礙做“除法”，制度創(chuàng)新優(yōu)化營商環(huán)境。“證照分離”改革的核心是破除制約企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)的體制機制障礙，著力降低制度性交易成本，助力新動能成長，釋放創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，增強經(jīng)濟發(fā)展動力。一方面，著力破除傳統(tǒng)監(jiān)管的慣性思維。比如，在此次“證照分離”改革全覆蓋試點中，審批改為備案類事項的劃分標準中，增加了政府部門“要堅決防止以備案之名行審批之實”的規(guī)定。過去，由于政府部門按照傳統(tǒng)審批思維的慣性，針對備案的行政許可事項照樣進行各種實質性審查，導致企業(yè)原本以為按照要求上報備案材料即可開展經(jīng)營業(yè)務，可實際上卻遭遇了“頂備案之名、行審批之實”的尷尬，顯然這并不是“審批改為備案”的初衷。另一方面，著力破解企業(yè)的后顧之憂。比如，在告知承諾制事項試點推進的過程中，企業(yè)存在對審批結果不確定性的擔憂，認為缺少監(jiān)管部門“背書”，一旦在后期檢查中發(fā)現(xiàn)問題，企業(yè)的整改成本會很大。此次改革中，專門強調“有關主管部門要依法準確完整列出可量化可操作、不含兜底條款的經(jīng)營許可具體條件”，力求在最大程度上消減審批不確定性，讓企業(yè)可以放心地選擇告知承諾審批方式。
從上海先后開展的兩輪針對部分涉企行政許可開展“證照分離”改革先行先試、率先探索，到全國自貿區(qū)和部分高新區(qū)復制推廣上海經(jīng)驗做法，再到此次在全國自貿區(qū)范圍涉企行政許可事項全覆蓋改革試點，透過“證照分離”改革的“加減乘除”，我們可以看到：變的是，“證照分離”改革的事項范圍在擴大、實施區(qū)域在擴圍、企業(yè)市場準入的門檻在降低；不變的是，改革的初衷依舊，那就是始終圍繞破解市場主體“準入不準營”，解決企業(yè)辦證難問題，進而由涉企許可改革事項多寡的“物理變化”，演化為政府事中事后監(jiān)管、優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境等“放管服”整體性改革的“化學變化”，實現(xiàn)政府管理理念、管理方式、管理手段的一次根本性變革。（作者為上海市發(fā)展改革研究院黨委書記、副院長）
